Details

Overstromingsschade in Nederland wordt berekend met behulp van de Standaardmethode berekening Schade en Slachtoffers die is vastgelegd in de Schade en Slachtoffer Module (SSM). SSM2023 is onderdeel van het waterveiligheidsinstrumentarium van Rijkswaterstaat en is ontwikkeld om in beleidsanalyses de schade die ontstaat aan diverse landsgebruikstypes, als gevolg van grootschalige overstromingen te kunnen berekenen. Eén van deze landsgebruikstypes is woningen.

In toenemende mate wordt ook binnen de financiële sector gebruik gemaakt van SSM2023. Bijvoorbeeld als bouwsteen bij het vaststellen van verzekeringspremies, het maken van investeringsbeslissingen, en bij het stresstesten van bestaande hypotheekportfolio’s. SSM2023 wordt hierbij op een andere manier gebruikt dan oorspronkelijk bedoeld. SSM2023 is bedoeld voor analyses op gebiedsniveau, maar door de financiële sector wordt de schade per woning berekend. Bovendien wordt vaak alleen gekeken naar woningen, en niet naar de som van de overstromingsschade aan alle landsgebruiksklassen. Verder is het onderscheid tussen opstal- en inboedelschade voor de financiële sector belangrijk omdat hiervoor verschillende verzekeringsproducten bestaan en omdat alleen de woningwaarde (niet de inboedel) meetelt als onderpand van een hypotheek.

Er zijn verschillende aanwijzingen dat juist deze opstalschade aan residentieel vastgoed door SSM2023 wordt onderschat. Het doel van deze studie is het inventariseren van deze aanwijzingen, om te bepalen of er gronden zijn op basis waarvan we het gebruik van de huidige SSM2023-schadefuncties voor financiële stresstests moeten ontraden.

De conclusie van deze studie is dat het zeer waarschijnlijk is dat SSM2023 de opstalschade aan eengezinswoningen onderschat voor waterdieptes van 0 tot 2 meter. Bij de beschouwing van inboedelschades is geen sterke afwijking gevonden. Voor de onderschatting in de opstalschade functie zijn drie aanwijzingen.

De eerste aanwijzing is de vorm van de SSM2023 opstalschadefunctie: de schade blijft tot 2 meter overstromingsdiepte relatief laag en begint pas vanaf 2 meter sterk toe te nemen. Internationale schadefuncties hebben een andere vorm; de schade neemt bij lage waterdieptes snel toe en begint rond 2 meter juist af te vlakken. Deze afwijkende vorm van SSM2023 lijkt terug te voeren te zijn op empirische waarnemingen van schade aan boerderijen na de stormvloed van 1953. Binnen SSM2023 lijkt in de vorm van de schadefuncties ook een inconsistentie te bestaan tussen de opstalschade aan eengezinswoningen en appartementen. Bij eengezinswoningen loopt de schade veel minder snel op dan bij appartementen.

De tweede aanwijzing volgt uit enquête-onderzoek naar de overstromingen van Limburg in juli 2021. In het enquête-onderzoek hebben 312 huishoudens de waterdiepte in hun woning en de opgetreden schade gerapporteerd. De gerapporteerde opstalschades liggen veel hoger dan verwacht op basis van SSM2023. Bij 1 meter waterdiepte ligt de schade een factor 8 hoger, en bij 2 meter waterdiepte een factor 4.

De derde aanwijzing volgt uit een analyse van verzekeringsclaimsdata over dezelfde gebeurtenis. De claimsdata ligt iets lager dan het enquête-onderzoek, maar nog steeds veel hoger dan verwacht op basis van SSM2023 . Bij 1 meter waterdiepte gaat het om een factor 6, bij 2 meter om een factor 3.

De omstandigheden in Limburg zijn niet representatief voor een ‘gemiddelde’ overstroming in Nederland, zowel qua overstromingsbeeld (heuvelland, veel buitendijks gebied) als qua blootgestelde woningen (veel grote vrijstaande huizen, soms met adaptatiemaatregelen). We moeten daarom voorzichtig zijn in het trekken van al te stellige conclusies, op basis van slechts één gebeurtenis. Bij het langslopen van de verschillen tussen Limburg en de rest van Nederland, valt echter op dat evt. correcties het verschil met SSM2023 vermoedelijk eerder zouden vergroten, dan verkleinen.

De onderschatting van de opstalschade door SSM2023 lijkt dermate groot dat we de financiële sector adviseren de huidige SSM2023 opstalschadefunctie voor eengezinswoningen niet voor hun doeleinden op objectniveau te gebruiken. Op veel plekken in Nederland ligt de verwachte overstromingsdiepte immers in het domein van 0 tot 2 m. Op deze plekken wordt de overstromingsschade en het overstromingsrisico voor individuele woningen sterk onderschat.

Wie het risico niet wil onderschatten bij het doen van investeringsbeslissingen, bepalen van verzekeringspremies en het doen van financiële stresstests, kan voorlopig beter gebruik maken van de opstalschadefuncties van Endendijk et al. (2023a) en van Van Ederen et al. (2025, in voorbereiding), die in dit rapport worden gepresenteerd en toegelicht.

Hoewel deze studie niet bedoeld is als evaluatie van SSM2023 in brede zin, bevelen we aan een dergelijke evaluatie wel te doen. In een update van SSM kunnen de nieuwe empirische inzichten worden meegenomen. Onze aanbevelingen voor een dergelijke update zijn:
• Hanteer een eenduidige definitie van opstal- en inboedelschade, het liefst één die consistent is met de definitie die verzekeraars hanteren.
• Herzie de huidige schadefunctie met als een belangrijke basis de empirische data zoals gepresenteerd in dit rapport, waarbij de volgende aspecten expliciet moeten worden meegenomen:
o Representativiteit van de woningvoorraad
o Effect van adaptatiemaatregelen
o Extrapolatie naar grotere waterdieptes
• Geef meer inzicht in de onzekerheid rond de uitkomsten van SSM. Bijvoorbeeld door hier meer aandacht aan te geven in de SSM documentatie of door zelfs expliciet te gaan werken met onzekerheidsbanden rondom de schadefuncties.
• Overweeg de functies uit te drukken ten opzichte van een bestaande betrouwbare index voor schade of bouwkosten, die jaarlijks geüpdatet wordt .
• Onderzoek hoe de aangepaste schadefuncties doorwerken op het schade- en risicobeeld in Nederland.

Flood damage in the Netherlands is calculated using the Standard Method for Damage and Casualty Assessment, as laid out in the Damage and Casualty Module (SSM). SSM2023 is part of Rijkswaterstaat’s flood risk assessment toolkit and was developed to support policy analyses by estimating damage to various land use types resulting from large-scale flooding. One of these land use types is residential buildings.

SSM2023 is increasingly being used within the financial sector, for example as a component in determining insurance premiums, making investment decisions, and stress testing existing mortgage portfolios. In these applications, SSM2023 is used differently than originally intended. While it was designed for area-level analyses, the financial sector applies it at the individual building level. Moreover, the focus is often solely on residential buildings, rather than on the total flood damage across all land use categories. The distinction between structural (building) damage and contents damage is also important for the financial sector, as different insurance products apply to each, and only the building value (not the contents) counts as collateral for a mortgage.

There are several indications that SSM2023 underestimates structural damage to residential properties. The aim of this study is to inventory these indications to assess whether there are grounds to discourage the use of current SSM2023 damage functions for financial stress testing.

The study concludes that it is highly likely that SSM2023 underestimates structural damage to single-family homes for flood depths between 0 and 2 meters. No significant deviation was found in the contents damage function. Three indications support the underestimation of structural damage.

The first indication is the shape of the SSM2023 structural damage function: damage remains relatively low up to 2 meters of flood depth and only increases sharply beyond that point. International damage functions show a different pattern, with damage increasing rapidly at low water depths and leveling off around 2 meters. This atypical shape in SSM2023 appears to be based on empirical observations of damage to farms following the 1953 storm surge. Within SSM2023, there also seems to be an inconsistency in the shape of the damage functions between single-family homes and apartments, with damage increasing much more slowly for single-family homes.

The second indication comes from survey research on the Limburg floods in July 2021. In this survey, 312 households reported the water depth in their homes and the resulting damage. The reported structural damages were significantly higher than expected based on SSM2023. At 1 meter of water depth, damage was eight times higher, and at 2 meters, four times higher.

The third indication comes from an analysis of insurance claims data from the same event. These claims were slightly lower than the survey data but still much higher than expected based on SSM2023. At 1 meter of water depth, damage was six times higher, and at 2 meters, three times higher.

The conditions in Limburg are not representative of an ‘average’ flood in the Netherlands, both in terms of flood characteristics (hilly terrain, many unembanked areas) and exposed housing stock (many large detached homes, sometimes with adaptation measures). Therefore, caution is needed when drawing firm conclusions based on a single event. However, when comparing Limburg to the rest of the Netherlands, it appears that any corrections would likely increase the discrepancy with SSM2023 rather than reduce it.

The underestimation of structural damage by SSM2023 appears to be so significant that we advise the financial sector not to use the current SSM2023 structural damage function for single-family homes at the individual property level. In many areas of the Netherlands, expected flood depths fall within the 0 to 2 meter range. In these areas, flood damage and risk for individual homes are significantly underestimated.

To avoid underestimating risk when making investment decisions, setting insurance premiums, or conducting financial stress tests, it is recommended to use the structural damage functions developed by Endendijk et al. (2023a) and Van Ederen et al. (2025, in preparation), which are presented and explained in this report.

Although this study is not intended as a comprehensive evaluation of SSM2023, we recommend conducting such an evaluation. An update of SSM could incorporate new empirical insights. Our recommendations for such an update include:

• Use a clear and consistent definition of structural and contents damage, preferably aligned with definitions used by insurers.
• Revise the current damage function based on empirical data presented in this report, explicitly considering:
o Representativeness of the housing stock
o Effects of adaptation measures
o Extrapolation to greater flood depths
• Provide more transparency about the uncertainty in SSM outcomes, for example by addressing this more clearly in the documentation or by explicitly incorporating uncertainty bands around the damage functions.
• Consider expressing the functions relative to a reliable index for damage or construction costs that is updated annually.
• Investigate how the revised damage functions affect the overall damage and risk profile in the Netherlands.